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第40章（第1页）

不管是社会自我管理还是&ldo;被&rdo;管理，都涉及一个关键问题，就是国家和社会、政府和人民之间的关系问题。这种关系在学术界被称为regi，或者政权形态。西方社会所讨论的&ldo;regi插n&rdo;，中文翻译成为&ldo;政权更替&rdo;。这个译法的意思并不是很确切。在一些非民主国家，西方政府利用那里越来越壮大的非政府组织搞政权更替，这使得&ldo;公民社会&rdo;这个概念在中国变得非常具有政治上的敏感性。一些人简单地认为，公民社会的发展不仅不利于社会稳定，反而会对政权构成威胁。但事实上，&ldo;regi插n&rdo;比&ldo;政权变更&rdo;具有更丰富的含义。如果&ldo;regi插n&rdo;仅仅是&ldo;改朝换代&rdo;，那当然比较敏感。但实际上，这个概念更多指的是政权形态的变化，也就是要改变国家与社会、政府与人民的关系。这种变化不是革命，而是改革，就是对现存的国家与社会、政府与人民之间的关系进行变革，使其走上一种良性的互动关系，因此对政权和社会都有好处。

很多人把国家和社会、政府和人民对立起来。在对立的意义上，就会产生两个极端：要么只有政府，没有社会；要么只有社会，没有政府。两者似乎都是零和游戏。在毛泽东时代，中国就是一个只有政府没有社会的典型案例。当时人们在理论上视国家和社会关系为一种零和游戏，在实践上，基本上就不存在任何社会，所有社会个人都被&ldo;原子化&rdo;，通过各种人身限制，依附于国家和政府。

另一个极端是只有社会，没有政府。这个极端的典型，最糟糕的情况就是无政府状态，而最好的情况是社会的完全自治或自发的组织。不过，从历史上看，完全自治的社会无论中外都没有出现过。凡是有人的地方就有政府，不管政府以什么样的形式出现。

在学术界，几十年来，人们对国家和社会、政府和人民之间的关系一直有很多争论。两者之间的关系基本上可以归纳为四种情况：强政府、弱社会；强社会、弱政府；弱政府、弱社会；强政府、强社会。

很显然，最差的情况是弱政府和弱社会，而第四种情形即强政府、强社会是最理想的。

中国属于哪一种？很多人肯定会说是&ldo;强政府、弱社会&rdo;。但实际上，要回答这个问题并不容易。

一方面，无论在理论还是实践上，中国体现出典型的强政府现象。中国政府很强大，具有强大的社会动员能力来达成其政策议程，似乎能&ldo;从容&rdo;应对来自社会的各方面挑战。但从另一方面看，中国不仅社会很弱，政府也很弱。政府的很多政策推行不下去，往往停留在字面上。为什么会这样？

弱社会不利政府

这和社会弱有关系。社会对政府很难施加影响力，中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策，而弱社会本身更没有力量来实施政府政策。中国政府强大的动员能力来自政治方面的动员。不过，政治方面的动员一旦使用过度，就会产生很多负面效应，其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度更加脆弱。例如法制，法制是任何一个国家制度能力的保障，而中国各种形式的政治动员经常是超越甚至破坏法制的。在很多地方，一些领导人尽管也强调法制，但更热衷于通过政治动员来作政策执行，这使得中国社会法治化目标的实现还遥遥无期。

很明显，在社会管理方面，人们应当争取的是第四种情况，就是强政府和强社会。国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础；如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。

那么，如何实现&ldo;强政府、强社会&rdo;的目标？经验地看，这样一个社会必须是以下三种秩序的共存：

第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。社会如果没有自我管理的能力，势必什么都要依赖政府。政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效。要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间，这就要求政府放权给社会。政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。此外，政府也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。不过，应当强调的是，社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府要对涉及公共利益的社会领域进行规制。

第二个层面是政府和社会的伙伴关系。在一些政府必须参与管理的领域，也不见得政府要亲自管理，而是可以委托给社会组织来进行管理，就是说，政府和社会可以是伙伴关系。委托给社会管理可以减少管理的成本，使得管理更加可以持续。

第三个层面才是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社会制度（社会保障、医疗、教育、住房）等。使用暴力是维持社会秩序的最后一种、也是不得已的方式，政府应当把重点放在制度建设上。制度就是社会个体和群体活动的舞台。

在中国，政府显然把重点放在第三个层面上。就第一个层面而言，尽管社会自治也具有意识形态的合法性（例如表现在村民自治的概念中），但在政策层面，自治的范围非常狭小。因为不能充分放权社会，社会发展缺少空间。而在一些地方，官员又把自治理解成为放任自由，缺失规制，导致黑社会盛行和无政府状态出现。在第二个层面，政府和社会建立伙伴关系不是中国的传统。在中国的传统中，社会历来是政府的附属品、被管理的对象。政府和社会平等的观念的建立尚需时日。