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第168章（第1页）

“收权”、“统支”、“转移支付”的结果，理论上是使乡镇政府从“收税政府”、“吃饭政府”变为“服务政府”；国家从“花钱养人”，变为“花钱养事”。但实际上，乡镇政府没有了做为一级独立财政机构可支用的活钱，往往借贷维持，处于“半瘫痪”状态，并不能提供预想的公共服务。由此，不少人提出，应该索性将此一级政府裁撤。然而，如今不是清朝“耗羡归公”时的双层统治格局，村组干部远不能等同于历史上的士绅阶层，基层社会既非“自治”也并无“自治”基础。果若裁撤乡镇一级政府，国家与农民之间将出现“断层”，国家政权将“悬浮”于乡村社会之上，其结果十分危险。

中国幅员广阔、人口众多，不能设想，基层社会不断增长的公共服务需求（如养老、医疗、水利等）能够完全依靠国家“转移支付”及县财政提供。40万个乡镇政府是国家治理基层社会的关节点。它们一方面代表国家行使权力，一方面扎根基层社会，提供公共服务，维持治安和稳定。“税费改革”成功的关键是，一、明确多级政府间事权范围的划分及各级财政支出的职能结构；二、“收”中有“放”，为地方政府特别是基层政府留出一定的财力和空间，在规范其行为、加强监管力度的同时，充分调动其积极性，从而促进地方经济的发展，实现基层社会的稳定和繁荣。

“税费改革”与“耗羡归公”本质上不同。上述两点，在以史为鉴，真正认清中国国情的前提下，应该能够做到。

[1]《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第5册，雍正三年五月二十五日川陕总督岳锺琪折，南京：江苏古籍出版社1989—1991年版。

[2]《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1册，雍正元年五月十五日湖广总督杨宗仁折；《清世宗实录》卷六八；《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第4册，雍正三年二月初八日山西布政使高成龄折。

[3]何平：《清代赋税制度研究：1644-1840年》，北京：中国社会科学出版社1998年版。

[4]《大清会典》卷二一，《文职官之俸》。

[5]蒋良骐：《东华录》卷九。

[6]转自钟祥财：《一个行业腐败的历史案例》。

[7]柏桦以为，一般的县要二三百人，大县达千余人至数千人（参见柏桦：《明清州县官群体》，天津人民出版社2003年版，54页）；刘小萌指出，清代京外经制吏员约共55万余人，吏与官的比例接近2:1，加上额外吏员，吏、官之比还要更高（参见刘小萌：《胥吏》，北京图书馆出版社1998年版，83页）。

[8]陈支平：《清代赋役制度演变新探》，厦门大学出版社1988年版，95页。

[9]〔美〕曾小萍（董建中译）：《州县官的银两—18世纪中国的合理化财政改革》，北京：中国人民大学出版社2005年版。

[10]雍正《大清会典》卷三二，《户部·赋役·起运》。

[11]雍正《大清会典》卷三二，《户部·赋役·起运》。

[12]参见李治安主编：《唐宋元明清中央与地方关系研究》，天津：南开大学出版社1996年版，373页。

[13]《清圣祖实录》卷二百四十。

[14]蒋良骐：《东华录》卷九。

[15]何刚德《客座偶谈》卷一。

[16]《康熙起居注》第3册，北京：中华书局1984年版，1829-1830、1900-1901页。

[17]乾隆十一年（1746）起，清廷分三年轮免各省额征银数，共计免征赋银2824万余两。此后又分别于乾隆三十五年（1770）、四十三年（1778）、五十五年（1790）普免全国钱粮。据粗略统计，乾隆一朝仅普免赋银即有一亿两以上。

[18]《孚惠全书》卷二，乾隆三十五年正月一日上谕。

[19]易中天：《帝国的惆怅》，上海：文汇出版社2005年版。

[20]关于“双层统治格局”，参见张研、牛贯杰：《19世纪中期中国双重格局的演变》，北京：中国人民大学出版社2002年版；张研：《17-19世纪中国人口与生存环境》，合肥：黄山书社2007年版。

[21]张研：《19世纪中期进入中国上层政权的地方精英·导言》，未刊稿。

[22]于建嵘指出：自秦朝至明清，国家的地方权力体系发生了很大变化。其发展大致可以分为三个时期：从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇十五年（595年），实行乡亭制，以官派乡官为主，民间推选人员为辅，乡为基层行政区域；从隋文帝开皇十六年（596年）至宋神宗熙宁三年（1070年），乡里制度开始由乡官制向职役制转变；从王安石变法至清代，实行的保甲制，县为基层行政区域，乡不再是基层行政区域。参见于建嵘：《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》，北京：商务印书馆2001年版。

[23]费正清：《剑桥中国晚清史》上卷，北京：中国社会科学出版社1993年版，22-24页。

[24]《皇朝经世文编》卷七九，陆世仪：《论守城》。

[25]《皇朝经世文编》卷七七，魏源：《城守篇》。

[26]道光《黟县志》卷十五，《艺文》，程立《戊子纪事》；《己亥纪事》；《甲申纪事》。

[27]《皖志列传》卷七，《叶瑞廷传》；方江《家园记》卷一，载于《安徽史学》1986年1期。

[28]杜赞奇曾说：“封建国家在乡的统治职能包括维持公共利益，如修建义仓、兴修水利、维护法律和秩序，并征收赋税，从理论上讲，国家政权的生存有赖于各种职能间的相互协调，但至少在清末时期，收赋税成为国家政治统治乡村社会中的主要体现。”[美]杜赞奇：《文化、权力与--1900-1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社1995年版，37页。